Изнасилованный Устав. Личное мнение политолога Константина Киселева

Свердловская общественность вновь отрезана от обсуждения проекта нового Устава области.

Хотя этот документ определит жизнь всех 4,5 млн жителей региона. Редкие попытки устроить широкую дискуссию (публикация в «Областной газете», выступления оппозиционеров) тут же гасятся административным молчанием, переключением внимания на новые проблемы. А обсудить есть что.

«Публично Устав совсем не обсуждается. Это очень плохо. Там куча проблем», — написал нам в редакцию известный политолог Константин Киселев и предоставил свое личное мнение, в котором по пунктам выяснил: сколько стоят выборы в облдуму для свердловчанина, что он получает за свои деньги и что потеряет, когда Устав изменят. Человек с активной гражданской позицией без этих знаний жить не сможет.

Два вопроса

Примерно девять месяцев тому назад, в декабре 2009 г., новоиспеченный губернатор Александр Мишарин, которого ждали и приветствовали уставшие от предыдущего губернатора очень и очень многие и политики, и простые граждане, на праздновании 15-летия Устава Свердловской области заявил, что этот главный закон области – основа «тех позитивных перемен, что происходят сегодня в нашем обществе».

Далее было совсем пафосно: «Принятие Устава Свердловской области стало важнейшим шагом в развитии регионального законодательства и показало зрелость гражданского общества. Этот документ обсуждался буквально «всем миром». Тысячи предложений, поправок и дополнений поступили разработчикам Устава, и, что особенно ценно, шли они не только от юристов, правоведов, политиков, но и от рабочих коллективов, предпринимателей, студентов — всех жителей Свердловской области. В результате такого широкого демократического обсуждения был разработан и принят Устав, ставший основополагающим законом Свердловской области, определившим все те успехи, которых достиг регион за минувшие 15 лет. Устав — основа гражданского, национального и межконфессионального согласия в Свердловской области. Являясь одним из наиболее развитых регионов России в сфере политического строительства, деятельности общественных, национально-культурных организаций, Свердловская область неизменно остается территорией социального мира, толерантности и конструктивного общественно-политического диалога».

Считается, что изменение Устава позволит сэкономить серьезные суммы. В действительности экономия 3 рубля на человека в месяц

Но прошло несколько месяцев, и губернаторская команда с необычайным рвением начала не просто править такой замечательный, по их же признанию, Устав, но проявила ярко выраженное стремление уничтожить его, создав абсолютно новый документ. Такого рода новации называют октроированными, дарованными, созданными без выраженной воли гражданского общества или его представителей в легислатуре.

Отсюда вопрос первый: А что такого судьбоносного случилось в области за эти несколько месяцев?

Ответ: ничего. Кроме, конечно, политической зачистки, проведенной под нового губернатора.

А потому оправданы самые разные предположения. Например, А.Мишарин в очередной раз на очередном мероприятии просто произнес дежурные слова, которые ни к чему не обязывают? Или, произнося их, он просто обманывал жителей Свердловской области? Или просто не разобрался в проблеме? Или политическая целесообразность стала вдруг важнее тех самых позитивных, по признанию А.Мишарина, принципов, которые были прописаны в старом Уставе?

И вопрос второй: почему восторгавшийся демократизмом обсуждения старого Устава А.Мишарин проигнорировал общественность на этот раз? Было нечего обсуждать? Или в новом Уставе заложены такие принципы, что общественность однозначно высказала бы свое неприятие мишаринским новациям? Почему всего несколько человек более месяца добивались публикации проекта Устава? Почему месяц проект Устава утаивался?

Давайте разберемся.

Зачем нужен новый Устав?

Старым Уставом можно было гордиться. Он был первым. Он был обсуждаем. Он проповедовал идеи выравнивания статуса субъектов РФ. С него брали пример. Он был рекомендован как модельный.

Фактически Устав Свердловской области задавал, во-первых, политические и юридико-технические стандарты для других субъектов РФ. Во-вторых, свердловский Устав, будучи новаторским, нацеливал на поиск поиска решений и в отношении строительства региональных политических систем, и в отношении взаимодействия с федеральными органами власти, и во многом другом.

«Огромное количество раз приходилось слышать от депутатов-единороссов примерно такие слова: «Я, конечно, против этого бреда, который творится. Но я же не могу иначе. Я человек зависимый». Вполитике самых согласных и безголосых кидают в первую очередь»

Новый Устав стандартен. В нем нет новизны, в нем нет прорыва. Нет идей. Есть стремление привести Свердловскую область в соответствие с федеральной политической волей на тупое усреднение. В тексте нового Устава отсутствует политическая воля и в отношении реформы органов власти, и в отношении избирательной системы, и в отношении разделения властей на региональном уровне. Все остальное, что есть в новом Уставе, по большому счету, слова. Хотя с точки зрения юридической техники текст нового Устава вполне приемлем. Тем более что от чтения к чтению технику можно отточить. В отличие от содержания.

Итак, от идей, укоренившихся в свердловской политической практике и культуре, мы благодаря мишаринским новациям пришли к стандарту. А потому про Устав можно спокойно забыть. Он выхолощен и кастрирован. В политической жизни он уже не пригодится. За исключением, конечно, случаев конкуренции со старым Уставом, который еще какое-то время поживет в переходный период.

Итак, что же хорошего в новом Уставе? Ради чего все затевалось?

Ради трех вещей.

Первая. Увеличить срок полномочий губернатора и депутатов.

Вторая. Отменить двухгодичную ротацию половины состава областной думы.

Третья. Ликвидировать двухпалатную систему.

Но, что любопытно, и эти ведущие к деградации политической системы области новации можно было предусмотреть, внося соответствующие изменения в старый Устав. Он, конечно, в этом случае терял бы значительную часть своей демократичности, но продолжал существовать как символ, как правовая традиция. Однако был избран другой вариант. Новый губернатор – новый Устав. Что это? Попытка войти в историю? Если так, то нужно осознавать, что новый Устав к истории имеет ровно такое же отношение, как расписание электричек по ст.Дружинино к полетам на Луну.

И эта практика однозначно порочна. Переписывать под себя основной закон не гоже. Будь то Конституция или Устав.

Срок полномочий, или Мерзость откровенная

И депутаты, и губернатор избирались по старому Уставу на 4 года. По новому уставу срок продлен до 5 лет. И тем, и другому. Оценка этого факта одна: любое увеличение срока собственных полномочий и для себя выглядит отвратительно. Оснований для этого никаких. Ссылки на федеральный тренд мерзотности только добавляют. Представляется, что это утверждение не требует расшифровки и понятно любому нормальному человеку.

О ротации, или Путь к снижению качества законодательства и застою

Основных аргументов против ротации немного. Фактически их всего два. Первый — выборы стоят денег. Второй – ротация мешает законодательной работе ибо отвлекает депутатов на избирательную кампанию.

«В результате ротации законодательная власть становится более компетентной»

Начнем по порядку, в очередной раз произведя стандартный расчет. Стоимость выборов – примерно 250 миллионов рублей. На первый взгляд много. Считаем далее. В Свердловской области около 3, 5 миллиона избирателей, т.е. на каждого расходуется примерно 72 рубля. Выборы проходят раз в два года, т.е. в год 36 рублей, а в месяц 3 рубля.

Что в сухом остатке? Во-первых, неверно измерять право выбирать деньгами. Если эту логику распространить дальше, то деньгами мы начнем измерять свободу слова, свободу совести и, в конечном счете, право на жизнь. Во-вторых, за три рубля в месяц лишить людей права выбирать? Сам по себе аргумент о деньгах от лукавого, ибо всем известно, что самая дорогая власть – откровенно авторитарная или имитирующая демократию. И наоборот, самые дорогостоящие демократические процедуры способствуют по итогу удешевлению власти.

Что касается того, что выборы мешают, то здесь все еще проще. Приведем лишь один пример. В мае 2009 г. в областной думе был заслушан первый вариант доклада, посвященного мониторингу регионального законодательства. Судя по цифрам, которые в нем приведены, ни о каком спаде нормотворческого процесса в годы ротации и выборов и речи быть не может. Более того, количество нормативных актов, принимаемых Законодательным Собранием и палатами, в годы ротации только увеличивается. То есть депутаты в первый год после ротации работают активнее. Количество принятых законопроектов в эти годы чуть больше 50 %, а количество принятых нормативных постановлений областной думы и палаты представителей превышает соответственно 60% и 70%. И это несмотря на предвыборные «каникулы» и поствыборную адаптацию! Может, совпадение, но, скорее всего, закономерность. В любом случае, аргумент о негативном влиянии ротации на законодательный процесс, как минимум, сомнителен.

Теперь о преимуществах ротации.

Первое. Ротация позволяет сохранить преемственность в кадрах, нормотворчестве, парламентских традициях и т.д. Законодательная власть в итоге становится более сильной и, соответственно, менее уязвимой.

Второе. Ротация позволяет не прерывать на длительный срок законодательный процесс. Перерыв на две ротации, по большому счету, меньше одного перерыва на выборы в четыре или пять лет.

Третье. В результате ротации законодательная власть становится более компетентной.

Четвертое. Ротация позволяет сохранить отлаженные межвластные коммуникации в системе разделения властей. Т.е. отношения между властями становятся более стабильными, более предсказуемыми.

И вот здесь наблюдается любопытная ситуация. Во всех известных выборах исполнительная власть в Свердловской области стремилась изменить сложившиеся отношения в системе разделении властей в свою пользу. В этой связи заметим, что никто не заставляет ни правительство, ни губернацию в выборах участвовать. Их участие в выборах, в большинстве случаев, есть скрытое, но общеизвестное нарушение избирательного законодательства. Вместо того чтобы выполнять должностные обязанности министры, их замы и прочие клерки меньшего ранга раскрепляются за территориями, агитируют, политически насилуют руководство муниципалитетов и совершают прочие действия, которые не то что никак не соотносятся с законодательством РФ, но открыто противоречат ему.

Причем если ранее это стремление проявлялось лишь в участии, давлении, применении административных методов, но законодательная власть сохраняла свою субъектность, то сегодня налицо стремление изничтожить парламентаризм в Свердловской области как таковой.

Мизерабельная легислатура с мелкотравчатыми депутатами – вот идеал новой исполнительной власти в Свердловской области, логика отмены ротации и логика нового Устава. Если так пойдет и унификация станет реальностью, то скоро для депутатов исполнительная власть и форму специальную утвердит. С серыми пиджаками, погонами, нашивками в виде шпал и лампасами. И номера присвоят. Депутат № 5 со станции Екатеринбург-Сортировочный сказал. Депутат № 4 со станции Серов-пассажирский ответил. Слово предоставляется депутату № 13 с платформы Шувакиш. И т.д. Вот славно будет.

Пятое. Практика ротации обеспечивает более устойчивую и компетентную работу аппарата.

Шестое. Ротация позволяет более адекватно реагировать на изменения в политической и экономической ситуации.

Наконец, в качестве вывода, седьмое. Наличие ротации обеспечивает более качественный законодательный процесс.

«Третий и самый странный аргумент: нигде в России не осталось двухпалатных региональных легислатур. Так это ведь хорошо, отличаться от других. И наоборот плохо быть похожим, быть одинаковым» (на фото председатели двух палат ЗСО с вдовой первого президента России)

Так кому же тогда выгодно ухудшение качества, в том числе структурного, представительной власти? Представляется, что за всеми лукавыми рассуждениями об ущемлении прав депутатов, избранных в 2006 г., которые не имеют возможности служить обществу 4 года, а вынуждены «пахать, как рабы на галерах» всего 3,5 года, об экономии средств и прочими рассуждизмами стоит одно – стремление в условиях динамичной политической ситуации обеспечить недопущение через ротацию потенциальной оппозиции в представительные органы власти и добиться определенной консервации персональных раскладов.

Или, проще говоря, страх выборов у власти настолько силен, что всеми правдами и неправдами выборы пытаются либо отодвинуть, либо ликвидировать.

О двух палатах, или Вперед к мизерабельности законодательной власти

Итак. Какие аргументы за преобразование стабильно работающей двухпалатной легислатуры в однопалатную? Их вновь не очень много.

Первый, экономия средств. Но если сохранится существующее число депутатов, то экономии не будет, ибо и количество избирательных комиссий, и количество помощников, и аппарат, и все прочее сохранится. Более того, переходный период потребует большего количества денег, т.к. депутатов будет больше! Так что аргумент не проходит. Когда-то в отдаленной перспективе может быть и можно будет чего-то ожидать, но это будут копейки. Если будут вообще, так как никто еще не отменял закономерность — любая бюрократическая реорганизация ведет к росту численности бюрократии. В нашем случае на обслуживание однопалатного, но большой легислатуры, потребуется больше денег и персонала.

Второй, оптимизация, понимаемая как ускорение законодательного процесса. Здесь вопрос прост: а зачем упрощать и убыстрять? Существуют ли какие-то суперактуальные задачи, которые Законодательное Собрание не способно было решить в оперативном режиме при двух палатах? Не думаю, тем более что и при действующей системе предусмотрены механизмы ускорения процедур, например, первоочередное рассмотрение вопросов, рассмотрение законопроекта в нескольких чтениях и т.д. Может быть, наоборот замедлить процесс принятия решений в пользу их более тщательной проработки?

Третий и самый странный — нигде в России не осталось двухпалатных региональных легислатур. Так это ведь хорошо, отличаться от других. И наоборо,т плохо быть похожим, быть одинаковым. Тем более что в Свердловской области сформировалась устойчивая традиция и двухпалатности, и ротации.

Четвертый, таково требование федерального центра или таков федеральный тренд. Вполне правдоподобно выглядит ситуация, когда губернатора вызывают в Кремль и требуют разогнать вторую палату или ликвидировать выборы глав муниципальных образований. И вот здесь возникает другой, много более принципиальный вопрос. А разве губернатор не понимает, что выгодно области и ее жителям, а что противоречит их интересам? Кому служит губернатор: Кремлю и его чиновникам или жителям области?

И, наконец, самое главное в этой связи: почему-то считается, что губернаторы, депутаты (прежде всего единороссы) и прочие «стоящие у трона» власти в условиях неких велений Кремля не имеют свободы выбора. Эту логику отсутствия свободы воли как оправдательную воспроизводят многие и многие аналитики, журналисты и прочие представители политического и прочих классов. И как самооправдательную эти самые губернаторы, депутаты, мэры и иже с ними. Огромное количество раз приходилось слышать и от высокопоставленных чиновников, и от не менее высокопоставленных депутатов-единороссов примерно такие слова и в адрес федералов, и в адрес губернатора: «Я, конечно, против этого бреда, который творится. Но я же не могу иначе. Я человек зависимый». Этим людям почему-то кажется, что колея одна и вывернуть из нее уже невозможно.

При этом нужно иметь в виду, как минимум, три вещи. Во-первых, в политике самых согласных и безголосых кидают в первую очередь. Уважают и считаются с теми, кто имеет свою позицию. Это закон политики.

Во-вторых, в политике никогда нет однозначности и всегда существуют возможности для торга, конкуренции, лавирования и т.п. Причем возникновение этих возможностей зависит от самого политика.

В-третьих, сегодня ситуация меняется очень быстро. То, что сегодня под запретом, завтра окажется нормой и благом. Не видеть этого для любого политика – стратегическая ошибка.

В чем же плюсы двухпалатного Законодательного Собрания для Свердловской области?

Во-первых, двухпалатность – традиция Свердловской области. Традиция позитивная, сложившаяся, работающая.

Во-вторых, двухпалатная система способствует более тщательной проработке законопроектов, в том числе с точки зрения учета всех (не исключая оппозиционных) интересов.

«Принятие нового Устава стало проверкой на вшивость «оппозиции», которая, положа руку на сердце, оставила неприятное ощущение» (на фото депутаты фракции «Справедливая Россия»)

В-третьих, двухпалатная система способствует представительству более широкого круга интересов, в том числе за счет концентрации территориальных интересов и интересов крупного и среднего бизнеса в отдельной структуре палате представителей).

В-четвертых, в условиях централизации власти и жесткой партийной дисциплины наличие палаты представителей является позитивным элементом системы сдержек и противовесов.

В-пятых, наличие двухпалатности позволяет оппозиции быть конструктивно заметной, отстаивая альтернативные интересы.

Аргументы можно было бы множить, но перечень заключим аргументами от классиков. Один из величайших социологов Герберт Спенсер доказал, что упрощение социальной системы есть свидетельство ее деградации, тогда как усложнение – признак прогрессивного развития.

Уже в современную эпоху Уильям Росс Эшби, человек, который ввел в науку понятие «самоорганизация», один из основоположников кибернетики вывел фундаментальный закон управления (закон необходимого разнообразия), согласно которому система тогда будет хорошо управляться, когда управляющая система будет иметь необходимое разнообразие, т.е. необходимую сложность.

Фактически ликвидация двухпалатности означает понижение значения всего представительного органа, который и так-то перестал быть площадкой для дискуссий, а теперь превратится в машину для голосования.

Устав и оппозиция

Принятие нового Устава стало проверкой на вшивость «оппозиции», которая, положа руку на сердце, оставила неприятное ощущение. Первоначальный сильный ход, связанный с внесением собственного варианта Устава, был хорош. Но затем с депутатами стали работать, работать и работать. Кому-то что-то обещали, кому-то грозили и т.д. В итоге свои подписи под документом отозвали почти все. По моим данным, отказались слушаться губернацию всего двое.

Не радовало и само голосование. Вновь сдали все. Точнее, почти все. Отметить стоит личные усилия А.Альшевских, который добился того, что фракция воздержалась (за исключением В.Конькова). Правда, даже для этого потребовалось вмешательство ЦК партии. Стоит ли после этого удивляться, что КПРФ набирает очки, становясь в глазах общественного мнения действительно оппозиционной партией.

«Исключение – буквально единицы, включая опять-таки А.Альшевских, который подал заявление в суд на Е.Чечунову, председателя областной думы, за нарушение процедуры»

Далее, оппозиция не сделала ничего для публичного обсуждения устава. Не было ни газет с разъяснением позиции, ни листовок, ничего. Исключение – буквально единицы, включая опять-таки А.Альшевских, который подал заявление в суд на Е.Чечунову, председателя областной думы, за нарушение процедуры.

Любопытный аргумент звучал в период ломки депутатов: «Если против Устава, значит против Мишарина». И это срабатывало. Удивительно. Создается впечатление, что отношение губернации и депутатов просто «списано» с «Книги джунглей» Р.Киплинга и напоминает коммуникацию удава Каа с бандерлогами. Все замирают и послушно отправляются в змеиную пасть голодной твари. Других стратегий подавляющее большинство депутатов не видит! Не хотят видеть или видеть не могут. И то, и другое печально.

Что будет?

Можно прогнозировать. Преследование журналистов и оппозиционеров. Черные технологии. Подставы. Компромат. И прочая мерзость. Началась эпоха временщичества. Плохо, если мишаринцы уничтожат политику. Еще хуже, если начнут уничтожать экономику, насаждая порядки железнодорожных откатов эпохи Н.Аксененко. Будет совсем мерзко, если экономикой области уже полномасштабно начнут рулить разномастные и разновозрастные колтонюки и прочие позорища.

И ясно иное: эпохи Мишарина не будет. Будут времена. Чаще бездарные, местами гнусные.

Что делать?

Устав проигран, если не случится чуда. И это вина депутатов. И тех, что в «Единой России», и тех, что в других партиях. С ними все понятно, уважают тех и считаются с теми, кто имеет мнение и отстаивает его. Шлагбаумов и без едроссовских рук на железной дороге много. А на шлагбаумы какая надежда?

Нет надежды и на правоохранителей. Их реноме в отрицательном диапазоне. И ФСБ, и милиции, и прокуратуры, и судов.

Остается банально уповать только на гражданскую активность по всем направлениям. Лучше всего позитивную, а в случае необходимости и протестную. Этого пока еще хоть чуть-чуть боятся.

И нужно четко осознавать, что за большинством вредных для области политических и экономических решений стоит фигура Мишарина и серые тени единороссов. Отсюда вывод: тот, кто проголосует за любого единоросса на немногочисленных еще оставшихся выборах, кто проголосует за единороссовский список во главе с Мишариным, Путиным или любым иным, тот предаст интересы Свердловской области.

А разве губернатор не понимает, что выгодно области и ее жителям, а что противоречит их интересам? Кому служит губернатор: Кремлю и его чиновникам или жителям области?

P.S. В качестве вполне конкретных предложений к новому Уставу, если уж желание губернации отменить старый физиологически непредолимо:

— сократить срок полномочий губернатора и депутатов вновь до 4-х лет;

— восстановить ротацию депутатов областной думы Законодательного Собрания Свердловской области;

— восстановить двухпалатное устройство Законодательного Собрания Свердловской области.

Если же двигаться вперед в совершенствовании политической системы, то необходимо обсуждение отмены метода делителей Империали, перехода к системе, основанной на квоте Хэра и правиле наибольшего остатка, системе единственного передаваемого голоса, системе с открытыми списками в сочетании с мажоритарной системой в многомандатных округах или иной современной избирательной системе. Необходимо обсуждение баланса отношений между палатами. Необходимо обсуждение правил неизбираемости кандидатов, аналогичных европейским (Греция и др. страны). Проблем и вопросов просто огромное количество. Проблем и вопросов современных, если хотите, модернизационных.

Но с нашими подконтрольными депутатами и московским губернатором Мишариным из позапрошлого века это уже совсем из области мечт.

Константин Киселев, кандидат философских наук
«URA.Ru»

Смотрите также:
— Свердловская оппозиция измерила реальный уровень доверия к Мишарину